Банковское сопровождение и государственные контракты: разбор самых распространенных вопросов от эксперта

В материале, представленном ниже, я постараюсь кратко рассказать о банковском сопровождении и о некоторых практических вопросах и проблемах, связанных с банковским сопровождением (режимом специального счёта).

Законодательная база

Статья 35 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон 44-ФЗ) посвящена банковскому сопровождению контрактов.

В этой статье не даётся определения «банковского сопровождения», однако в ней закреплено три ключевых момента:

  1. Порядок банковского сопровождения контрактов, порядок отбора банков для него, а также требования к отчётам банков в рамках такого сопровождения устанавливается Правительством РФ;
  2. Высшие исполнительные органы власти федерального уровня, уровня субъектов и муниципалитетов могут своими нормативными актами определять случаи, когда необходимо банковское сопровождение контрактов по 44-ФЗ на соответствующих уровнях (Правительство РФ определяет случаи банковского сопровождения на федеральном уровне, органы субъекта РФ – случаи сопровождения закупок в целях обеспечения нужд этого субъекта, муниципалитет определяет случаи сопровождения закупок на своём уровне);
  3. Правительство РФ также может устанавливать минимальный размер НМЦК или цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, для закупок на уровне субъекта или муниципалитета, на которые органы субъекта РФ и муниципалитеты должны будут ориентироваться при определении случаев банковского сопровождения в соответствии с пунктом выше.

Таким образом, банковское сопровождение главным образом регулируется актом федерального исполнительного органа власти, а именно – Постановлением Правительства РФ от 20.09.2014 № 963 «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов» (далее – Постановление Правительства РФ № 963 или Постановление № 963): в нём содержится определение понятия «банковское сопровождение», условия, при которых банковское сопровождение необходимо, разновидности банковского сопровождения, а также иные аспекты регулирования.

Важно сразу оговориться, что Правила Постановления Правительства РФ № 963 не применяются к:

  • «гособоронзаказу»;
  • к закупкам бюджетных, автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, иных юридических лиц, осуществляемых за счёт субсидий (в том числе на капитальные вложения).

Определение банковского сопровождения

Согласно Постановлению Правительства № 963, под банковским сопровождением понимается «обеспечение банком на основании договора, заключенного с поставщиком, подрядчиком, исполнителем (далее – поставщик) и всеми привлекаемыми в ходе исполнения контракта субподрядчиками, соисполнителями (далее – соисполнители), проведения мониторинга расчетов, осуществляемых в рамках исполнения контракта, на счете, открытом в указанном банке, и доведение результатов мониторинга до сведения заказчика, а также оказание банком иных услуг, определенных настоящими Правилами».

Как видно из данного определения, банковское сопровождение предполагает заключение определённого договора (договора банковского сопровождения) между банком и поставщиком, а также между банком и всеми иными исполнителями, привлекаемыми в ходе исполнения контракта (соисполнителями).

Также, согласно определению, основной функцией банка в рамках банковского сопровождения является открытие специального счёта (счетов) с целью мониторинга всех расчётов по контракту и передачи сведений о таких расчётах заказчику.

При этом, мониторинг расчётов не является единственной услугой (формой банковского сопровождения), поскольку определение предполагает и «оказание банком иных услуг», которые определены в Постановлении № 963.

Я для себя выделил две разновидности банковского сопровождения, которые в Постановлении Правительства РФ № 963 имеют ясное очертание: обычное банковское сопровождение (или мониторинг расчётов) и расширенное банковское сопровождение.

Давайте более подробно рассмотрим их особенности и условия применения.

Мониторинг расчётов или обычное банковское сопровождение

Суть этой формы банковского сопровождения достаточно понятно раскрыта в упомянутом выше определении «банковского сопровождения» и сводится к тому, что поставщик товаров / работ / услуг (далее – ТРУ) и его подрядные организации, соисполнители по контракту обязаны открыть в одном из одобренных Правительством РФ банков специальный счёт (счета). Все расчёты, связанные с исполнением контракта, должны проводиться через этот счёт: так, заказчик знает «когда», «на что» и «в каких объёмах» исполнители расходуют средства (обеспечивается прозрачность финансовых операций в рамках исполнения контракта).

Зачем такие сложности?

Всё дело в том, что банковское сопровождение предусмотрено далеко не для всех контрактов, а только для особо крупных и важных. На федеральном уровне к контрактам, требующим обычного банковского сопровождения, относятся:

  • Контракты «жизненного цикла» (заключённые в соответствии с ч. 16 ст. 34 Закона 44-ФЗ);
  • Контракты с НМЦК или ценой контракта, заключенного с единственным поставщиком, более 10 млрд. рублей;
  • Контракты с поставщиками, которые попали под зарубежные санкции в случае, когда такие поставщики / контракт / предмет контракта определены Правительством РФ.

На региональном и муниципальном уровне устанавливаются свои требования с учётом минимального размера цены контракта, установленного Правительством:

  • для субъектов РФ цена контракта должна составлять не менее 1 млрд. рублей;
  • для муниципалитетов – не менее 200 млн. рублей.

При этом, субъекты и муниципалитеты вправе снизить данный «порог», с которого будет необходимо обеспечить банковское сопровождение. В любом случае, порогом снижения будет являться:

  • 100 млн рублей для субъектов РФ;
  • 50 млн – для муниципалитетов.

К примеру, в Московской области обычное банковское сопровождение предусмотрено для контрактов с НМЦК / ценой контракта, заключаемого с единственным поставщиком, не менее 5 млрд. рублей (п. 1 Постановления Правительства МО от 05.08.2019 № 482/25 «Об определении случаев осуществления банковского сопровождения контрактов, предметом которых являются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд Московской области»).

Расширенное банковское сопровождение

В тексте Постановления Правительства РФ № 963 применительно к понятию «расширенное банковское сопровождение» говорится об «оказании банком услуг, позволяющих обеспечить соответствие принимаемых товаров, работ (их результатов), услуг условиям контракта». Иными словами, как следует из названия этой разновидности банковского сопровождения, банк проводит проверку (обеспечивает проведение такой проверки) соответствия ТРУ поставщика требованиям заказчика.

Иными словами, банк не просто наблюдает за операциями между сторонами контракта со стороны (как в обычном сопровождении), но в определённой степени вмешивается в отношения поставщика и заказчика в целях непосредственного контроля за исполнением контракта (со стороны исполнителя). Очевидно, что такое вмешательство требуется ввиду того, что контракт заключается по поводу ещё бóльших сумм.

На федеральном уровне расширенное сопровождение устанавливается в отношении:

  • Контрактов с единственным поставщиком по поводу постройки, реконструкции объектов капитального строительства, когда цена такого контракта выше 10 млрд. рублей и нет требования об обеспечении контракта;
  • Контрактов, банковское сопровождение для которых установлено утверждённой государственной программой РФ и НМЦК / цена контрактов с единственным поставщиком превышает 15 млрд. рублей;
  • Контрактов, определенных Правительством РФ, для которых установлено казначейское обеспечение обязательств;
  • Контракты с поставщиками, которые попали под зарубежные санкции в случае, когда такие поставщики / контракт / предмет контракта определены Правительством РФ.

Согласно Постановлению № 963, как на уровне субъекта, так и муниципалитета возможно установление требования о расширенном банковском сопровождении с НМЦК (ценой контракта с единственным поставщиком) выше 5 млрд. рублей.

Данный порог для введения требования о расширенном банковском сопровождении может снижаться:

  • Субъектом РФ – до 1 млрд рублей;
  • Муниципалитетом – до 500 млн рублей.

Важно отметить, что формально обычное банковское сопровождение считается бесплатным, тогда как по расширенному сопровождению банк может требовать плату в зависимости от стоимости контракта:

  • от 500 млн до 1 млрд рублей – не более 1,15 процента цены контракта;
  • от 1 до 5 млрд рублей – не более 1,12 процента цены контракта;
  • от 5 до 10 млрд рублей – не более 1,09 процента цены контракта;
  • от 10 до 15 млрд рублей – не более 1,05 процента цены контракта;
  • от 15 млрд рублей – не более 1 процента цены контракта.

Отдельные особенности регулирования

Помимо ст. 35 Закона 44-ФЗ и Постановления Правительства № 963, содержащими основные положения о банковском сопровождении в закупках, также стоит обратить внимание на ряд других актов.

Очевидно, что при закупках на уровне субъекта РФ и (или) на уровне муниципалитета, стоит проверить, какие требования касательно банковского сопровождения установлены соответственно органами исполнительной власти субъекта и муниципальными органами.

Также стоит обратить внимание на особенности «банковского сопровождения» в рамках гособоронзаказа. В частности, у института банковского сопровождения в рамках государственного оборонного заказа имеется и своё регулирование – целая глава 3.1. Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Закон 275-ФЗ).

Поскольку сфера оборонного заказа обладает отдельной стратегической важностью, банковское сопровождение в рамках гособоронзаказа имеет ряд существенных отличий (например, дополнительные требования к банкам, свой перечень банков), а потому исключается из сферы регулирования Постановления № 963.

Можно считать банковское сопровождение по 275-ФЗ неким особым банковским сопровождением (хотя, использование одинаковых терминов затрудняет разграничение). Так или иначе, об этой особенности стоит помнить.

Также в некоторых случаях полезно ознакомиться с Положением Минфина России № 342н, Банка России № 750-П от 31.12.2020 «О порядке осуществления казначейского обеспечения обязательств при банковском сопровождении государственных контрактов в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».

Этот документ будет полезен всем тем, кто участвует в закупке с казначейским обеспечением обязательств и банковским сопровождением одновременно. Судя по абз. 4 пп. «б)» п. 3 Постановления № 963, казначейское обеспечение обязательств может предполагать только расширенное банковское сопровождение.

Практические вопросы

В научной литературе и на практике обсуждается проблема неограниченности круга субъектов (исполнителей / соисполнителей контракта), которые формально обязаны открывать специальные (отдельные) счета. Что имеется ввиду?

В соответствии с частью 3 статьи 35 Закона № 44-ФЗ осуществление всех расчетов в ходе исполнения контракта, сопровождаемого банком, отражается на счетах, которые открываются в указанном банке.

Согласно Постановлению Правительства № 963 (Правилам осуществления банковского сопровождения контрактов), поставщик не только сам обязан открыть специальный счёт в банке для осуществления расчётов, связанных с исполнением контракта, но также должен «определять в договорах, заключаемых с соисполнителями, условия осуществления расчетов в рамках исполнения обязательств по таким договорам на отдельном счете для проведения операций, включая операции в рамках исполнения контракта, открытом в банке, осуществляющем сопровождение контракта» (абз 2 пп. «а)» п. 6 Правил). Не совсем удачно сформулированное правило, которое обычно трактуют как необходимость для каждого соисполнителя открывать специальный счёт для расчётов по такому контракту.

При этом, к соисполнителям относятся любые субподрядчики, «суб-субподрядчики» и так далее. Учитывая суммы, на которые заключаются контракты с банковским сопровождением, вполне реально представить ситуацию, когда для исполнения такого контракта победителю (поставщику) необходимо привлечь множество субподрядных организаций (соисполнителей). А тем, в свою очередь, также нужно привлечь другие организации (субсубподрядчиков), которые также признаются соисполнителями.

Открытие огромного количества счетов для исполнения такого контракта кажется чрезмерным и не до конца обоснованным.

Этот вопрос в определённом виде дошёл до Минфина, который после соблюдения формальностей – сообщив о том, что его разъяснения не имеют никакого веса (его разъяснения не являются официальным толкованием, разъяснением практики, а сам Минфин не обладает контрольно-надзорными функциями в данной сфере) – сообщил, что «если исполнение договора, заключенного с поставщиком (исполнителем, подрядчиком), являющимся стороной контракта, не требует от контрагента совершения операций, отражаемых на отдельном счете, открытом ему в банке (например, если на момент заключения договора контрагент является правообладателем поставляемых товаров), то оплата по акту приемки товара (иному документу, подтверждающему приемку товара) осуществляется поставщиком, соисполнителем контрагенту на указанный им расчетный счет. При этом открытие отдельного счета в банке, осуществляющем банковское сопровождение контракта, не требуется».

То есть Минфин привёл пример, когда открытие специального счёта одним из соисполнителей не требуется, что позволяет прервать цепочку бесконечного открытия специальных счетов. Однако, это лишь один случай, и проблема всё ещё актуальна: во всех остальных случаях, получается, счета открывать всё ещё надо.

Соотношение безвозмездности банковского сопровождения и обслуживания отдельного (специального) банковского счёта на примере гособоронзаказа

Пунктом 3 статьи 8.2. Закона 275-ФЗ прямо установлено, что «банковское сопровождение осуществляется уполномоченным банком безвозмездно». В статье 8.3. Закона 275-ФЗ устанавливается режим счёта (то есть в каких случаях возможно списание, перечисление средств). Поставщик в рамках гособоронзаказа, трактуя данное условие широко, посчитал, что установленное данное условие подразумевает полную безвозмездность всех действий и операций, осуществляемых банком в рамках банковского сопровождения.

Однако, на практике это оказалось не совсем так.

Получив вопрос о правомерности списания комиссии за обслуживание специального счёта по гособоронзаказу, ЦБ РФ в Письме от 8 июля 2016 г. № 12-1-4/1524 (официально не опубликовано, но доступно в справочных системах) отметил, что, хотя режим использования отдельного счёта установлен ст. 8.3., 8.4. Закона 275-ФЗ, необходимо помнить, что отдельный счёт – это всё-таки банковский счёт. А потому, к нему также применимы общие правила открытия и обслуживания банковских счетов, установленные другими нормативными правовыми актами. Отсюда следует, что банк в договоре банковского счёта может предусмотреть комиссию за обслуживание.

С учётом неоднозначной взаимосвязи между институтом банковского сопровождения в гособоронзаказе и общими правилами о банковском сопровождении в закупках по Закону 44-ФЗ, наверняка говорить о применимости данного вывода хотя бы к обычному банковскому сопровождению в соответствии с Постановлением № 963 нельзя.

Однако, принимая во внимание общий характер вывода ЦБ РФ в конце Письма, можно предположить, что специальный банковский счёт, открываемый в соответствии со ст. 35 Закона 44-ФЗ, также будучи разновидностью банковского счёта, может предусматривать выплату банку обычной комиссии за обслуживание.

При этом, данное правило по аналогии можно было бы применять не только к обычному банковскому сопровождению (п. 4 Правил, установленных Постановлением № 963). Возмездность расширенного банковского сопровождения как комплекса услуг установлена напрямую, однако эта возмездность, опять же, установлена в отношении конкретных услуг, но не в отношении обычного, «регулярного» открытия и обслуживания банковского счёта как такового.

Для поставщика такая трактовка положений является весьма неудобной, поскольку предполагает неочевидные на первый взгляд расходы, которые ему придётся понести в дальнейшем при исполнении контракта. Возможно, хорошим решением было бы на этапе определения поставщика обратиться в подходящий под условия закупки банк и уточнить, на что придётся понести расходы победителю такой закупки в связи с банковским сопровождением.