Насколько серьезны проблемы российских моногородов? Варианты решения и государственные программы

Что такое моногорода и почему это проблема

Моногорода – это такие населенные пункты, где большая часть трудоспособного населения работает на одном предприятии или в одной отрасли. Соответственно, есть градообразующие предприятия, на которых работает много жителей города.

Монопрофильные города – это проблема многих стран, в том числе экономически развитых. Возникали они в условиях ускоренной индустриализации – когда во времена СССР нужно было быстро организовать производство или добычу какого-нибудь ресурса, рядом просто строили город. Это было нужно, чтобы «привязать» место проживания рабочих и обслуживающего персонала к самому производству.

В американской версии многие моногорода были основаны во времена «Золотой лихорадки», и с исчерпанием запасов золота в недрах опустели и города.

В российском законодательстве моногорода присутствуют только в федеральном законе о банкротстве. Там лишь указывается, что если как минимум 25% населения города занято на одном предприятии, то банкротство этого предприятия будет проходить по другой процедуре.

Большая часть российских моногородов характеризуются безработицей, оттоком населения и ростом среднего возраста жителей, низкими доходами, снижением общей экономической активности.

На практике это означает, что город становится депрессивным, из него активно уезжает молодежь, а остаются жить пенсионеры, бюджетники и представители силовых служб – те, кто получает доходы от государства.

Проблема существования моногородов актуальна для многих стран мира, в том числе они есть и в Европе, и в США. Причины почти всегда одинаковы. Например, города знаменитого «ржавого пояса» Америки опустели после 1970-х годов в постиндустриальную эпоху. В Европе проблема связана со спадом в угольной и сталелитейной промышленности (особо это коснулось Рурской области в Германии).

Моногорода в России стали проблемой со спадом экономической активности после развала СССР в 90-х годах, тогда как в западной практике эти проблемы решают с 60-70-х годов XX века и уже накоплено достаточно опыта.

Как проблему решают за рубежом

С экономическими, экологическими, демографическими и другими проблемами российские моногорода столкнулись в начале 90-х годов, но долгое время государству было попросту не до них. Первые программы развития таких населенных пунктов начали появляться только в 2000-х, но проблем к тому времени накопилось уже много.

У решения проблемы моногорода есть 2 основных пути:

• закрытие – жители покидают город, который после этого уже не существует;
• санация – власти и бизнес делают крупные вложения в инфраструктуру города, пытаясь вывести его из кризиса.

Первый вариант получил название «американский», потому что города-призраки стали известны именно оттуда после «золотой лихорадки».

Многие российские города и поселки шли по первому пути долгие годы, ими никто не занимался, а жители разъезжались по стране в поисках работы и лучшей жизни.

Оставшиеся моногорода слишком большие, чтобы их можно было расселить, к тому же в современном мире такой подход считается неприемлемым (за исключением территорий с серьезными экологическими проблемами).

Второй вариант предполагает крупные долгосрочные вложения в развитие города. Важно не просто вкладывать деньги, а видеть комплексное решение проблемы.

Санацию города можно провести разными способами, в западной науке даже разработаны концепции:

• «управляемое сжатие» – постепенное сокращение размеров и численности населения города. От обычной в наших краях деградации города этот вариант отличается наличием плана и постоянным контролем. В городе остаются только градообразующее предприятие и необходимые объекты инфраструктуры. Соответственно, количество жителей рассчитывается так, чтобы у всех желающих была работа;
• «стабильный моногород» – предполагает, что населенный пункт так и останется моногородом, но благодаря грамотной политике он не скатывается до депрессивной территории. От градообразующего предприятия требуется не сокращать объемы производства и платить зарплату в срок, а от местных властей – на всех уровнях добиваться бюджетной поддержки;
• «индустриальная диверсификация» – населенный пункт выводится из категории моногородов благодаря комплексному развитию территории. Градообразующее предприятие может инвестировать свои средства в смежные проекты, а власти привлекают в город новых инвесторов.

Другими словами, конкретный вариант подбирается в зависимости от финансового состояния градообразующего предприятия. Если с ним все плохо – город нужно «сжимать», если оно стабильное – поддерживать уровень жизни населения, а если у бизнеса и города есть деньги – город можно развивать.

Примерами моногородов с индустриальной диверсификацией можно назвать города, где расположены штаб-квартиры российских нефтяных компаний (Сургут, Ханты-Мансийск, Альметьевск, и т.д.). У этих городов с деньгами все в порядке, поэтому их даже не включают в перечень моногородов на официальном уровне.

Если же рассматривать успешные примеры развития зарубежных моногородов, их истории примерно похожи между собой:

• наличие четкого плана развития;
• активное сотрудничество государства и частного сектора;
• современный подход к трансформации объектов (вместо промышленных предприятий – бизнес-инкубаторы);
• упор на сферу услуг и туризм;
• активное развитие сферы образования и информационных технологий;
• налоговые льготы и ликвидация бюрократических барьеров для новых компаний.

Именно такими способами в западной практике решаются проблемы моногородов. Разумеется, пока не все они решены, но успешных примеров есть достаточно много.

Сколько моногородов в России

В России проблемами моногородов вплотную начали заниматься буквально 5 лет назад. В 2014 году вышло Постановление правительства, которое определяет перечень монопрофильных муниципальных образований.

Критериев для включения в состав моногородов несколько:

• статус города (городской округ или городское поселение);
• население больше 3 000 человек;
• 20% населения заняты в одной отрасли;
• отрасль связана с добычей (кроме нефти и газа), производством или переработкой промышленной продукции.

Дополнительно приводится перечень из более чем 300 населенных пунктов, которые разделены на 3 категории в зависимости от того, насколько город проблемный:

• категория 1 – моногорода с самым сложным социально-экономическим положением. Таких городов 75, среди них такие: Череповец (Вологодская область), Анжеро-Судженск (Кемеровская область), Усть-Катав (Челябинская область), Зеленодольск (Татарстан) и другие;
• категория 2 – города, где есть риск ухудшения. Таких городов больше всего, их 149, а среди них Северодвинск (Архангельская область), Саянск (Иркутская область), Междуреченск (Кемеровская область) и другие;
• категория 3 – где социально-экономическое положение пока остается стабильным. Таких городов 95, и среди них Новоалтайск (Алтайский край), Тында (Амурская область), Усть-Илимск (Иркутская область), Новокузнецк (Кемеровская область) и другие.

В трех регионах России есть по 6 самых проблемных населенных пунктов – это Пермский край, Республика Карелия и Свердловская область. По 5 городов в Кемеровской и Челябинской областях.

Но всего по количеству моногородов лидирует Кемеровская область, где их 24:

Главная особенность официального перечня моногородов – отсутствие в нем городов, специализирующихся на нефти и газе. Несмотря на то, что эти города по своей сути относятся к моногородам, их не учитывают, чтобы не обременять крупные компании вроде «Лукойла» и «Роснефти» дополнительными обязательствами.

Самые сложные 75 моногородов – это 3,2 миллиона человек, в городах из второй категории проживают еще 5,6 миллионов.

Можно сравнить динамику населения в сравнительно успешном городе (Елабуга, где активно развивается нефтедобыча и автопроизводство) и в депрессивном (Верхний Уфалей):

Видно, что динамика населения отчетлива – где есть развитие, людей становится больше. Для Елабуги это связано не только с нефтью: в городе создана особая экономическая зона «Алабуга», в которой открылось несколько автозаводов, также есть и другие промышленные предприятия. Поэтому в город приезжает все больше людей.

В Верхнем Уфалее градообразующее предприятие «Уфалейникель» столкнулось с многочисленными проблемами и остановлено с 2017 года. Что немаловажно, в городе из-за предприятия проблемы с экологией.

Ситуация в каждом конкретном моногороде отличается – где-то власти прикладывают максимум усилий к решению проблем, а где-то они лишь наблюдают за деградацией города.

Где живется лучше, а где хуже

Так как моногородов в России слишком много, для координации программ развития был создан Фонд развития моногородов (ФРМ). Кроме прочего, фонд постоянно отслеживает состояние экономики и социальной сферы моногородов из правительственного перечня.

Учитывая разные показатели, ФРМ выделил такую десятку самых успешных моногородов России:

• Кумертау (Башкортостан) – после закрытия угольного предприятия в городе осталась добыча нефти и производство вертолетов;
• Елабуга (Татарстан) – нефтедобыча, производство автомобилей, бытовой техники и т.д.;
• Таштагол (Кемеровская область) – добыча железной руды;
• Мирный (Якутия) – добыча алмазов;
• Набережные Челны (Татарстан) – автопроизводство КАМАЗ, энергетика, множество других предприятий;
• Заречный (Пензенская область) – предприятие ОПК;
• Губкин (Белгородская область) – добыча и переработка железной руды;
• Павловск (Воронежская область) – добыча нерудного сырья;
• поселок Красный Яр (Омская область) – молочноконсервный комбинат;
• Полысаево (Кемеровская область) – угледобыча.

Как видно, успешным может быть как крупный промышленный центр в полмиллиона населения (как Набережные Челны), так и небольшой поселок с предприятием пищевой промышленности и населением в 5 тысяч человек (как Красный Яр).

ФРМ составлял рейтинг на основе 19 показателей, главными из которых было выполнение планов по благоустройству и создание новых рабочих мест.

К сожалению, проблемных моногородов остается в разы больше. Недавние исследования выделили 99 таких городов, а главным критерием оценки было мнение самих жителей городов.

На официальном уровне Минэкономразвития выделяет 11 самых проблемных моногородов:

• Бакал и Верхний Уфалей из Челябинской области;
• поселки Новопавловка, Первомайский и Вершино-Дарасунский из Забайкальского края;
• село Туим и поселок Вершина Теи из Хакасии;
• городские поселения Надвоицы и Лахденпохья из Карелии;
• поселки Бытошь и Белая Березка из Брянской области.

Причины экономического упадка – проблемы у градообразующих предприятий. В большинстве из этих городов предприятия находятся в стадии банкротства или имеют огромные долг по зарплатам. Исключение составляет лишь Надвоицкий алюминиевый завод из холдинга Русал – его пришлось закрыть из-за санкций США (это был основной рынок сбыта).

Оценивали города по уровню занятости населения, государственной поддержке, работе малого и среднего бизнеса.

Из всех 11 городов хуже всего обстоит дело в Верхнем Уфалее, где безработица достигает 11,9%, несмотря на серьезную поддержку из федерального бюджета.

Власти регионов пытаются развивать кризисные населенные пункты, но пока большая часть работы еще в планах, несмотря на то, что программа по модернизации моногородов работает уже пятый год.

Очевидно, что программа имеет некоторые изъяны, хоть и некоторые населенные пункты показывают хорошие результаты.

Программа развития моногородов в России

Программа, начатая в 2014 году, предполагает выделение государственной поддержки моногородам в разных формах – через Фонд развития моногородов или механизм территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).

Власти отчитываются о положительных результатах:

• создано 406,5 тысяч рабочих мест (но в том числе и временных);
• введено в эксплуатацию 55 объектов инфраструктуры на 10,5 миллиардов рублей;
• статус ТОСЭР получили 65 территорий;
• в монопрофильные города направлен 391 автомобиль скорой помощи;
• в 310 городах отремонтированы улицы.

Это только отдельные виды улучшений. Из них важны только новые рабочие места, но этот показатель сложно проверить (и непонятно, сколько рабочих мест при этом сократилось).

Счетной палатой прежняя программа развития моногородов была признана неэффективной и ее решено закрыть (на 6 лет раньше срока). Уже разработан проект новой программы – на 6 лет и 57,3 миллиарда рублей.

В новой программе будет пересмотрен перечень моногородов, это запланировано на сентябрь (какие-то добавят, какие-то исключат). Есть идеи вообще отказаться от фиксированного перечня с 3 категориями.

Целью новой программы станет фактическая ликвидация статуса моногорода – эти населенные пункты должны будут стать обычными городами. Это сделают инвесторы, которые получат налоговые льготы. Правительство наметило привлечение 143,8 миллиардов рублей от инвесторов, но цифру еще могут пересмотреть.

Государство в виде льгот планирует возвращать инвесторам уплаченные ими налоги и социальные взносы (для которых будет снижена ставка до 22,4%). Для этого нужно вложить не менее 20 миллионов рублей и создать как минимум 30 рабочих мест.

Прочие виды поддержки тоже должны помочь бизнесу – это строительство инфраструктуры за счет государства, налоговые каникулы, развитие городской среды.

Что важно, поддержку не получат многие отрасли, в том числе нефтегазовый сектор, торговля, транспорт, финансовый сектор, недвижимость, лесозаготовка, производство подакцизных товаров, и т.д.

Другими словами, государство хочет, чтобы инвесторы создавали новые технологические производства, и готово предоставить за это льготы.

Выполнять программу будут Минэкономразвития совместно с 11 другими министерствами, а также ФРМ, Российский экспортный центр, ДОМ.РФ и ВЭБ. Что получится в итоге – покажет время.